Abb. 1 - Die Ansprüche an den Wald als Freizeitarena sind vorhanden und in der Regel berechtigt, müssen aber in geordnete Bahnen gelenkt werden. Foto: Walter Tschannen
Trendsportarten erfreuen sich grosser Beliebtheit und werden gerne in der unberührten Natur, also ausserhalb des Siedlungsgebietes ausgeführt. Diese Entwicklung bereitet Schwierigkeiten: Der Lebensraum Wald gerät zunehmend in Bedrängnis. Für eine organisierte Ausübung von Freizeitaktivitäten müssen ausserdem oft in irgendwelcher Form Bauten und Anlagen errichtet werden. Freizeitaktivitäten und -anlagen bedürfen einer planerischen Abstimmung und Koordination. In ihrer Vielfalt und ihren unterschiedlichen Erscheinungsformen verlangen sie auch nach unterschiedlichen Massnahmen.
Bewilligungspflichtige Freizeitaktivitäten
Werden für die Ausübung der Freizeitaktivitäten Bauten oder Anlagen erstellt, unterliegt das Vorhaben grundsätzlich der Baubewilligungspflicht. Es können jedoch auch blosse Nutzungen ohne bauliche Massnahmen der Bewilligungspflicht unterliegen, sofern sie erhebliche Auswirkungen auf Raumordnung, Erschliessung und Umwelt zeitigen. Erreicht das Vorhaben eine bestimmte Grösse oder Intensität der Auswirkungen, genügt oft auch das Verfahren der Bau- bzw. Ausnahmebewilligung nicht mehr und es muss eine Spezialzone ausgeschieden werden.
Wann braucht es eine Baubewilligung?
Dass Infrastrukturbauten zu Freizeitzwecken, beispielsweise Unterstände oder Waldhütten, einer Baubewilligung bedürfen, ist heute weitgehend klar. Es stellt sich aber die Frage, ab wann Freizeitaktivitäten bewilligungspflichtig werden. Gemäss konstanter Rechtsprechung ist eine Bodennutzung bewilligungspflichtig, wenn sie
- neu und von einer erheblichen Intensität ist
- regelmässig und in einer organisierten Form erfolgt
- auf Dauer angelegt ist.
Dieser Definition entsprechen auch Geländeveränderungen wie die Aufschüttung für einen Parkplatz oder die Errichtung einer Skipiste. Dabei ist nicht in erster Linie die Geländeveränderung massgebend, sondern die Bedeutung des Vorhabens aus raumplanerischer Sicht, seine Auswirkungen auf Raum und Umwelt sowie auf das Orts- und Landschaftsbild.
Nicht bewilligungspflichtig sind nach Bundesrecht bauliche Kleinvorhaben, die zum einen ein geringes Ausmass aufweisen und zum andern weder öffentliche noch nachbarliche Interessen tangieren. Dazu zählen etwa geringfügige bauliche Veränderungen im Innern von Gebäuden, für kurze Zeit aufgestellte Bauten (z. B. Zelte), Gehege für Kleintiere oder andere Anlagen, die keine nennenswerten Einflüsse auf Raum und Umwelt haben.
Die Frage der Bewilligungspflicht hängt allerdings nicht nur vom Vorhaben selbst, sondern auch von der Art und Empfindlichkeit der Umgebung ab, in welcher das Vorhaben verwirklicht werden soll.
Weshalb braucht es die rechtlichen Schranken?
Mit Freizeitaktivitäten und -anlagen im Wald müssen sich die Behörden zunehmend auseinandersetzen. Die Bevölkerung verlangt nach Möglichkeiten zur Freizeitbeschäftigung und das Angebot wird immer grösser. Der Bedarf an Raum und Landschaft für derartige Nutzungen nimmt stetig zu. Das Planungs- und Baurecht sowie die Raumplanung lenken diese Entwicklung in geordnete Bahnen. Ohne klare Vorgaben droht der Wald vor allem in der Nähe der grossen Agglomerationen durch die raumwirksamen Freizeitaktivitäten vereinnahmt zu werden und die Nutzungskonflikte nehmen, vor allem auch auf Kosten der Natur und Landschaft, zu. Unberührte Landschaften und intakte Naturräume gehen verloren. Gebiete, die gerade auch von der Freizeitgesellschaft gerne aufgesucht werden. Der Schutz dieser Wälder und Naturräume, aber auch der Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, verpflichtet die Behörden, den Freizeitnutzungen immer wieder Schranken zu setzen, auch wenn dies von den Betroffenen oftmals nicht verstanden wird.
Mountainbike-Piste braucht Baubewilligung
Abb. 2 - Eine Mountainbike-Piste im Wald ist bewilligungspflichtig. Die damit verbundene Nutzung beansprucht den Wald intensiver als andere Nutzungen - auch wenn keine baulichen Massnahmen geplant sind. Foto: Ulrich Wasem (WSL)
Das Wandern, Biken oder Picknicken ohne besondere Infrastrukturanlagen ist grundsätzlich nicht bewilligungspflichtig, selbst wenn solche Aktivitäten die Waldfauna stören oder die Waldflora beeinträchtigen. Das eidgenössische Waldgesetz (WaG) verpflichtet die Kantone nämlich, dafür zu sorgen, dass der Wald der Allgemeinheit zugänglich ist. Diese Zugänglichkeit umfasst nicht nur das Betreten des Waldes zu Fuss, sondern auch das Befahren des Waldes (z. B. mit Fahrrädern oder Skiern) und das Reiten im Wald. Wo es die Erhaltung des Waldes oder andere öffentliche Interessen erfordern, haben jedoch die Kantone für bestimmte Waldgebiete die Zugänglichkeit einzuschränken. Reiter können beispielsweise auf befestigte Wege und spezielle Reitwege verwiesen werden. Im Einzelnen ist es Sache der Kantone, gesetzliche Bestimmungen oder Anordnungen zu erlassen. Diese Kompetenz wird unterschiedlich ausgeschöpft: Etwa 14 Kantone kennen spezifische Beschränkungen des Radfahrens und Reitens, einzelne verbieten generell Sport- und Freizeitaktivitäten im Wald, soweit sie die Walderhaltung beeinträchtigen.
Zeigen solche Nutzungen jedoch erhebliche Auswirkungen auf die Raumordnung und die Umwelt, bedürfen sie, auch ohne bauliche Massnahmen, einer Bewilligung. In diesem Sinne sind beispielsweise ein Paintball-Gelände oder eine Mountainbike-Piste baubewilligungspflichtig; die damit verbundene Nutzung beansprucht den Wald intensiver als andere Nutzungen. Zusätzlich besteht ein Interesse der Öffentlichkeit an einer vorgängigen Kontrolle durch die zuständige Behörde. Es erscheint deshalb gerechtfertigt, solche regelmässig stattfindenden Nutzungen einer Baubewilligungspflicht zu unterziehen.
Bewilligungspflicht für grosse Veranstaltungen im Wald
Auch blosse Veranstaltungen im Wald können bewilligungspflichtig sein, selbst wenn sie nur von kurzer Dauer sind. Nach Waldgesetz unterliegt die Durchführung grosser Veranstaltungen im Wald nämlich einer Bewilligung, wenn öffentliche Interessen dies erfordern. Es ist naheliegend, dass sich die Grösse einer Veranstaltung nicht bloss nach der räumlichen Ausdehnung und der Zahl der Teilnehmer bemisst, sondern vor allem nach den zu erwartenden Auswirkungen auf den Wald. Die meisten Kantone kennen heute eine Regelung zum Begriff der “grossen Veranstaltung“ und umschreiben sie beispielsweise als Veranstaltung, die “zu einer erheblichen Beanspruchung des Waldes“ oder zu einer “erheblichen Beeinträchtigung von Pflanzen und Tieren“ führen kann.
Forstliche Planung
Die Kantone erlassen Vorschriften für die Planung der Waldbewirtschaftung. Sie sorgen dafür, dass der Waldentwicklungsplan die an den Wald gestellten Ansprüche erfasst und gewichtet, die langfristigen Ziele der Waldentwicklung festsetzt, diejenigen Flächen bezeichnet, für welche besondere Ziele festgesetzt werden müssen und wo Interessenkonflikte bestehen sowie Prioritäten für den Vollzug setzt. Freizeit und Erholung sind damit auch Gegenstand der forstlichen Planung und werden im Waldentwicklungsplan festgehalten. Welche Rolle Freizeit und Erholung im Wald zukommt, hängt aber stark von den regionalen Besonderheiten ab und ist von Kanton zu Kanton verschieden.
Freizeitanlagen als forstliche Bauten bewilligungsfähig?
Abb. 3 - Ob Bauten oder Freizeitanlagen zonenkonform sind, wird in den Kantonen unterschiedlich gehandhabt. Foto: Ulrich Wasem (WSL)
Dient der Wald den Menschen als Erholungsraum, so sind Freizeitanlagen im Wald mit der waldrechtlichen Nutzungsordnung grundsätzlich vereinbar und damit als zonenkonform anzusehen. Als zonenkonforme forstliche Bauten und Anlagen können gemäss Bundesgericht allerdings nur jene angesehen werden, die für den Wald am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind. Ausserdem dürfen keine überwiegenden öffentlichen Interessen gegen deren Errichtung vorliegen.
Zonenkonform oder nicht? - der Kanton entscheidet
Aus der Praxis der meisten Kantone ergibt sich, dass Bauten und Anlagen für Freizeit und Erholung im Wald nicht als zonenkonform behandelt werden. Nur einige wenige Kantone betrachten gewisse Freizeitanlagen als solche forstlicher Art.
Im Kanton Solothurn werden beispielsweise sämtliche einfachen und offenen Erholungseinrichtungen im Wald als zonenkonform angesehen. Damit sind einfache Feuerstellen, bescheidene Rastplätze, Sport- und Lehrpfade, Waldfestplätze ohne ständige Einrichtungen sowie offene Unterstände gemeint. Solche Vorhaben sind im Wald zonenkonform und bedürfen einer Baubewilligung, bei deren Erteilung die kantonale Forstbehörde anzuhören ist. Eine ähnliche Regelung kennt der Kanton Appenzell-Ausserrhoden; auch er unterstellt einfache Feuerstellen der Baubewilligungspflicht, befindet sie jedoch nur als zonenkonform, wenn sie der forstlichen Planung entsprechen.
Nichtforstliche Kleinbauten und -anlagen
Obschon Freizeit und Erholung Elemente der Wohlfahrtsfunktion des Waldes sind, herrscht bei den meisten Kantonen die Auffassung vor, dass Freizeitanlagen, im Gegensatz zu Anlagen, die im Dienste der Schutz- und Nutzfunktion des Waldes stehen, nicht zonenkonform sind.
Bauten und Anlagen, die den Waldboden nur punktuell oder in unbedeutender Weise beanspruchen, wie zum Beispiel bescheidene Rastplätze, Feuerstellen, Sport- und Lehrpfade sowie Seilpärke werden normalerweise als nichtforstliche Kleinbauten und -anlagen betrachtet. Sie können aus wichtigen Gründen als “nachteilige Nutzungen“ im Sinne von Artikel 16 Abs. 2 WaG bewilligt werden. Dabei bedarf es zusätzlich zu dieser forstlichen Bewilligung für nachteilige Nutzungen einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung nach Artikel 24 RPG, welche nur im Einvernehmen mit der zuständigen kantonalen Forstbehörde erteilt werden kann.
Umnutzung von Wald-in Festhütten
Vielerorts besteht das Bedürfnis, vor langer Zeit erstellte Waldhütten oder Schützenhäuser zu anderen Zwecken zu nutzen. Eine solche Umnutzung richtet sich nach Artikel 24c RPG, sofern die ursprüngliche Baute oder Anlage seinerzeit in Übereinstimmung mit dem geltenden Recht erstellt wurde. Artikel 24c RPG lässt nur eine teilweise Änderung und massvolle Erweiterung zu. Unzulässig sind dabei so genannte vollständige Zweckänderungen (beispielsweise von einem Schützenhaus in ein dauerhaft betriebenes Restaurant oder Festlokal).
Rodungsbewilligungen für Freizeitanlagen
Können Freizeitanlagen weder als zonenkonform, noch als nachteilige Nutzung bewilligt werden, bedürfen sie einer Rodungsbewilligung. Als Rodung gilt die “dauernde oder vorübergehende Zweckentfremdung von Waldboden“. Eine Rodungsbewilligung als Ausnahmebewilligung darf gemäss Waldgesetz nur erteilt werden, wenn nachgewiesen wird, dass für die Rodung wichtige Gründe bestehen, die das Interesse an der Walderhaltung überwiegen. Das Bundesgericht hat zu dieser Voraussetzung eine projekttypenbezogene Praxis geschaffen. Dabei bedürfen unter anderem Skipisten, Golf- oder Sportplätze einer Rodungsbewilligung. Als weitere Voraussetzung muss das Werk, für das gerodet werden soll, auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein.
Planungspflicht
Zur Verwirklichung von Nutzungen, die erhebliche Auswirkungen auf die Infrastruktur und die Umwelt haben, wie dies regelmässig beispielsweise für grössere Sportanlagen zutrifft, besteht eine Planungspflicht. Eine Ausnahmebewilligung nach Artikel 24 RPG genügt nicht. Hierfür ist aus Rechtsschutzgründen sowie zur Gewährleistung der erforderlichen Information und Mitwirkung der Bevölkerung eine Spezialzone festzusetzen.
